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2022-08-27
健全社會主義協商民主制度”的意義和主要任務
【摘要】十八大提出“健全社會主義協商民主制度”具有理論和實踐雙重意義。弄清其含義需要認清“制度”與“形式”的關系，“社會主義協商民主制度”與“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的關系。“健全社會主義協商民主制度”主要有三個范圍：實施政黨制度的、統一戰線范圍的協商民主；實施政治協商制度的、在政協系統開展的協商民主；在更廣泛社會領域、特別是基層開展的民主協商。推進、發展協商民主的主要任務是加強制度建設，繼續拓寬協商民主渠道、創新協商民主形式。 一、“健全社會主義協商民主制度”的意義 十八大提出“健全社會主義協商民主制度”，主要是部署今后一個時期中國共產黨致力推進我國政治體制改革和發展的一個方面的任務。但提出這個問題既有實踐意義，也有理論意義。 從理論上看，它明確了協商民主是在中國革命和建設過程中產生的，是具有中國特色的民主形式。中國共產黨和中國人民有關協商民主的實踐及論述，可以追溯到建國初期人民政協成立期間甚至還要以前，但明確提出協商民主的概念是近十來年的事情。最早見諸于文件正式提出我國有選舉和協商兩種社會主義民主重要形式的，是2006年中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》。有學者可能是對這方面的情況不太了解，曾認為提出協商民主是我們受一些西方學者為彌補自由競選民主的缺陷，在上個世紀八十年代末也開始提出協商民主影響的結果。因而，在我國雖然協商民主提出后也引起學術界不少人關注，有的學者并不認可，其實際影響也主要只在政協、統戰系統及少數基層地方。這次十八大從堅持走中國特色社會主義政治發展道路出發提出健全社會主義協商民主，就澄清了在這個問題上的認識，明確了中國的協商民主不是舶來品而是我們自己實踐、認識的產物。（當然這并不排斥我們吸收借鑒包括西方的人類政治文明一切有益成果。）并且，在十八大通過的報告中提出這個問題還表明，協商民主發展到今天已成為全黨的共識、全黨的任務，這就不再僅是政協或某些方面的事情了，而是要求全黨都應予理解把握、貫徹落實。 從實踐看，我以為十八大確認協商民主也既有重要的現實意義，又有深遠的歷史意義。一是就其本身講，協商民主能夠廣納群言、廣集民智，尊重多數又照顧少數，重視結果又注重過程，可以豐富民主形式，擴大政治參與，適應我國經濟社會結構變化對政治發展的要求，拓展我國人民民主的廣度和深度，改善中國共產黨的領導；二是從宏觀看，按照十八大的部署，當前及今后一段時間我們的總體戰略任務，是促進五位一體的科學發展，全面建成小康社會，其中當然也包括發展社會主義民主政治，但經濟建設仍然是中心，發展還是硬道理。在當前社會矛盾凸顯的時期，特別需要維護社會的和諧穩定。而協商民主關注公共利益，貫穿著理性、合作的精神，有利于協調關系、化解矛盾，調動、凝聚各方力量，促進當前我們非常需要的社會和諧穩定與經濟持續健康發展；三是從長遠看，發展協商民主，使之與選舉民主相補充、相結合，也是順應時代潮流又扎根中國土壤，創造一種新的民主政治模式的選擇。民主是人類政治文明發展的必然選擇，選舉是保證實現人民民主的根本途徑。民主從其歷史淵源看，產生于突出個人作用的西方社會，選舉也是一種非此即彼的個人選擇。選舉對于民主是不可缺少的，也有其自身難以克服的缺陷。因此，現在西方一些有識之士為彌補其不足，也提出了協商民主。但我以為，西方的歷史文化背景，使其較難廣泛深入地開展協商民主。而中國不僅有社會主義制度的保障，還有著和而不同、兼容并蓄的文化傳統，能夠為發展協商民主提供適宜的土壤。所以，中國更有條件和可能發展出一種選舉與協商相結合的，更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。 二、“健全社會主義協商民主制度”的含義 這次十八大提出的“健全社會主義協商民主制度”是一個新提法，弄清其含義需要認清兩個關系。 首先是“制度”與“形式”的關系。此前我們講協商民主都說是社會主義民主的重要形式，這次十八大在論述這方面內容時，一開始也講了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，但標題卻是“健全社會主義協商民主制度”，這里“制度”與“形式”是什么關系？我理解，協商民主是比較選舉民主講的，在協商民主前加上社會主義，也是講我國協商民主的性質，表明它屬于人民民主。因此，協商民主就其本身講，應是民主的形式而不是內容。并且這里說的民主形式，不是具體形式而是基本形式，具體形式協商民主也有很多。十八大把社會主義協商民主和制度聯系起來講，是為了強調十八大這次提出政治體制改革，注重加強制度建設，著力推進民主的制度化、規范化、程序化。同時它也表明，協商民主在我國不僅廣泛存在，而且有多黨合作和政治協商制度這樣專門的制度載體，是一種有國家制度保障的、可以在制度層面不斷完善的民主形式。 再是“社會主義協商民主制度”與“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的關系。對協商民主此前有多種看法，有的認為就是指實行多黨合作和政治協商制度的民主，也有的更看重在更廣泛社會領域擴大公民有序的政治參與。從這次十八大的論述看，其主要內容也是與堅持、完善多黨合作和政治協商制度相聯系，突出講了要充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用，但又不限于此。報告在這一段開始就講了，要“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，包括“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道”，最后還講了要“積極開展基層民主協商”。這就表明，“健全社會主義協商民主制度”，是比多黨合作和政治協商制度涵蓋范圍更廣的概念。“健全社會主義協商民主制度”里講的“制度”，是泛指而不是特指。特指的構成中國特色社會主義制度的我國政治制度，十八大報告也明確講了主要還是四項，即人民代表大會制度的根本政治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。 由以上關系分析我以為，十八大提出的“健全社會主義協商民主制度”主要有三個范圍：一是實施政黨制度的、統一戰線范圍的協商民主。我國各政黨之間的關系不是互相競爭、輪流執政，而是協商合作、共謀發展。實施這種政黨制度，不僅在中國共產黨與各政黨之間，在國家政權機關、政協組織和有關企事業單位中都要進行；涉及的主體，也不僅是各政黨，還包括無黨派人士和工商聯等人民團體。十八大報告提出要“加強同民主黨派的政治協商”，我理解既有要進一步發揮民主黨派在政協履行政治協商職能作用的含義，也有超出政協的在與中國共產黨之間、在人大、政府等國家政權機關和有關組織中進一步加強與民主黨派的政治協商的意思。統一戰線還涉及各民族、各宗教、各階層以及海內外同胞的關系。因此，在人民代表大會制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度中，也都有協商民主。二是實施政治協商制度的、在政協系統開展的協商民主。人民政協是實行多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，十八大報告重點講了要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。”人民政協不僅在實現我國各黨派協商合作中具有不可替代的作用，而且隨著新時期我國社會和人民政協的發展，現在政協組織中既有各黨派團體，還有各族各界代表人士；在各界代表人士中既有民主黨派和無黨派人士，還有許多中共黨員。因此，現在政協實施的協商民主，已不限于多黨合作政黨制度和統一戰線范圍了。政協既可以組織參加政協的各黨派與中國共產黨進行政治協商、互相監督，也可以組織政協的各參加單位、政協委員對政府等國家機關進行政治協商和民主監督。三是在更廣泛社會領域、特別是基層開展的民主協商。現在有些基層也有統一戰線成員，因此也有屬于統一戰線范圍的協商民主。但我以為十八大這里講的，主要還是一種致力于擴大公民有序政治參與，構建社會公眾廣泛參與民主決策、民主管理、民主監督，屬于基層地方治理模式的協商民主，如浙江溫嶺市1999年開始探索創建的民主懇談制度等。 三、“健全社會主義協商民主制度”的主要任務 十八大報告明確提出了政治體制改革“要把制度建設擺在突出位置”，推進協商民主的首要任務也是要加強制度建設，“完善協商民主制度和工作機制”，“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。”賈慶林主席在參加十八大北京代表團討論講社會主義協商民主問題時，首先也講到要完善協商制度、實現規范性，進一步明確協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用的問題。 完善協商民主制度不是一件簡單容易的事情，我以為有兩點需要特別注意。一點是對各種協商民主形式要有一個科學準確的分析，不同的協商形式應有不同的制度要求，不能一概而論。比如，人民政協的政治協商就既有像全委會、常委會這樣定期開展的，有較多內容、較多人參加的會議協商形式，也有如這次十八大報告提到的，可以在閉會期間不定期進行的專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等多種形式。我以為，進一步明確政治協商的主體和對象、內容和程序，主要是針對涉及重大決策、重大問題的政治協商講的，其他如涉及協調關系的協商，在政協全委會、常委會、主席會議期間開展的協商等，并不一定都要有同樣的制度、程序規定。還有一點就是協商民主廣泛存在于眾多領域，有多種渠道和形式，參與實施協商民主的也不僅有政協、黨派和有關團體，還有黨委、政府等諸多方面。因此，協商民主的制度建設也不能是單方面的，而必須具有系統性，是一個完整的制度體系。經過多年探索許多地方已制定實施了政治協商規程，現在需要對協商民主制度建設有一個全面、周密的考慮，不僅要繼續進一步研究明確各種具體的協商民主制度和程序，而且可以開始在總結各地實踐經驗的基礎上，統籌研究各種協商民主的制度和程序，研究各種協商民主制度之間以及協商民主與其他相關制度之間的相互貫通和銜接。 當前發展協商民主的主要任務是加強制度建設，同時也要繼續拓寬協商民主渠道、創新協商民主形式。十八大提出了要“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”，這四種協商就是近些年人民政協在這方面探索創新的成果。其中，有的已開展得比較規范，積累了較多的經驗，如十屆、十一屆全國政協開始探索發展起來的專題協商；也有的則還在探索中，如界別協商。十八大能夠把界別協商這樣仍在探索中的協商形式也寫進報告中，表明了中共中央對人民政協在推進我國政治體制改革和發展中充分發揮作用，不斷拓寬協商民主渠道、探索協商民主形式所持的一種積極支持鼓勵的態度。 ??（作者：全國政協經濟委員會辦公室主任） （責編：吳國挺）
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